审批权下放或取消对能源行业的影响分析-【zixun】

审批权下放或取消对能源行业的影响分析

中国页岩气网讯：党的十八届二中全会和十二届全国人大一次会议审议通过的《国务院机构改革和职能转变方案》（以下简称《方案》）强调要“深化行政审批制度改革，减少微观事务管理”，以“充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，切实提高政府管理科学化水平”。基于此，国务院《关于取消和下放一批行政审批项目等事项的决定》（以下简称《决定》）中对涉及投资审批、生产经营活动审批等在内的共计117项审批权进行取消或下放，以此促进以政府职能转变为核心的行政体制改革。从行业视角来看，这次审批权下放或取消最显著的领域是能源行业，涉及的项目共计12项（电力行业7项，其他能源行业5项），占比达到10%以上。不可否认，能源行业（尤其是电力行业）市场化改革进程的缓慢推进一直备受争议，在当前电监会和能源局整合的背景下，此次对能源类项目的大量“放权”被视为是推进改革的积极信号。因此，如何认识和评估此次能源领域审批权下放或取消所释放的积极信号以及对行业造成的影响愈发重要与迫切。

一、审批权下放或取消的背景与现实意义

在我国的市场化改革进程中，如何正确处理市场与政府的关系，以及市场与政府各自应该发挥怎样的职能，一直是我国经济体制改革探索的主旋律。理论与实践证明，正确处理政府与市场的关系、理清政府与市场的职能，对于充分发挥市场在资源配置中的基础性作用和不断完善政府公共管理服务职能具有重要的现实意义。

毋庸置疑，离开我国经济社会发展的阶段性特征来谈论政府与市场“孰优孰劣”是盲目的，也是不正确的。然而，无论是从政府与市场的现实关系，还是基于相关的理论研究，均表明我国当前存在着突出的“大政府、小市场”的失衡局面，而且这种“失衡”状况引发的职能错置已明显抑制了市场活力和改革进程。因此，可以说当前推进国务院机构改革和行政体制改革是经济社会发展的客观要求。此次审批权的下放或取消，一方面承继了我国不断推进政府职能转变、深化行政体制改革的趋势；另一方面，“简政放权”不仅有利于激发市场主体活力，提高资源配置效率，而且有利于市场机制作用的发挥和增强经济发展的内生动力，从而尽快推进我国经济发展方式的转变。

二、能源类审批权下放或取消的主要内容及其影响

如前所述，《决定》中涉及能源领域的“简政放权”多达12项，充分显示了对推进能源领域体制改革和机制创新的重视。鉴于能源行业属性的差异化和被取消与下放项目作用机理的悬殊，使得这次涉及领域较宽、涉及环节较多的“简政放权”对能源行业，以及相关领域均产生了不同的积极影响，具体来看，可以归纳为如下几个方面。

能源行业审批权下放或取消项目情况

取消类项目

电力行业

电力用户向发电企业直接购电试点；

电力市场份额核定；

其它能源相关领域

石油、天然气、煤层气对外合作合同审批；

企业投资年产20亿立方米及以上新气田开发项目核准；

企业投资年产100万吨及以上新油田开发项目核准；

下放至地方政府投资主管部门的项目

电力行业

企业投资在非主要河流上建设的水电站项目核准；

企业投资分布式燃气发电项目核准；

企业投资燃煤背压热电项目核准；

企业投资风电站项目核准；

企业投资330千伏及以下电压等级的交流电网工程项目，列入国家规划的非跨境、跨省（区、市）500千伏电压等级的交流电网工程项目核准；

其他能源相关领域

企业投资国家规划矿区内新增年生产能力低于120万吨的煤矿开发项目核准；

企业投资非跨境、跨省（区、市）的油气输送管网项目核准。

资料来源：根据国务院决定取消或下放管理层级的行政审批项目目录整理所得。

（一）推进电力市场竞争，丰富电源结构

市场化取向是我国电力体制改革的主线。始于2002年的电力体制改革的总目标是要“构建政府监管下的政企分开、公平竞争、开放有序、健康发展的电力市场体系”。“打破垄断、引入竞争”对于促进我国电力市场结构的优化具有重要的意义，我国当前形成的输配售一体的单一买方模式并不利于推进电力市场的横向与纵向竞争。然而，电网单一垄断买方的格局将会有所改变，此次《决定》不仅减少了多项涉及电力行业的审批环节，而且基于“电力用户向发电企业直接购电”审批权的取消，有利于打破电网单一垄断买方和卖方的格局，推进用户直接购电，实现多买、多卖的电力交易市场，进而为电价形成机制创造条件。

众所周知，要推进电力行业的市场化改革，最关键的是要充分发挥市场配置资源的基础性作用，充分利用市场的力量来推动竞争，进而实现优胜劣汰。不可否认，对“电力市场份额”进行规制，虽然一定程度上有利于保护弱势企业和阻碍不正当竞争，但长期来看，其对市场竞争的“损害”远远大于短期“收益”。因此，“电力市场份额核定”的取消，有利于激发电力企业市场竞争的活力和动力，并形成以市场机制促进优胜劣汰的竞争氛围，进而加快电力市场化建设进程。

《决定》中关于“水电、风电、分布式燃气发电”等诸多促进电力生产项目审批权的下放，一方面可以激发民间投资电力工业的积极性，促进分布式电源的发展，改变地方电源建设不足的局面；另一方面，审批权的下放有利于调动地方主管部门发展的积极性，使其能够更好地结合地区发展实际和资源禀赋状况，科学合理规划电源建设，提高电力供应安全水平。同时，非跨省（市、区）电网建设项目审批权的下放，在促进地方电网投资、改善电力输送能力的同时，也为分布式电源的发展和区域内电力交易市场形成创造了条件。此外，从宏观层面上来讲，分布式电源的发展有利于改变因集中式发电所引发的负荷中心与电力丰裕区因时空分布的不一致性而发生长距离输送、电力损耗、电网投资加大等问题，进而形成集中式发电与分布式发电协同发展的格局，提高我国电力供应的安全性、稳定性和经济性。

（二）推动清洁电能发展，促进节能减排

为了实现经济社会发展与资源环境保护相结合，党的十八大明确强调要着力推进“绿色发展、循环经济、低碳发展”。然而，统计显示，2012年我国一次能源消费中煤炭占比67%以上，而非化石能源仅占9.1%；同时，截至2012年底，全口径11.44亿千瓦的发电装机容量中，火电占比达到71.6%，为8.19亿千瓦。如前所述，以燃煤为主的火电厂在消耗了大量化石能源的同时，也造成污染物排放等负外部性问题。因此，要实现2020年非化石能源消费占能源消费比重的15%和碳排放强度在2005年基础上下降40%～45%的目标，亟需推动能源结构的优化。《决定》指出，无论是降低准入门槛的“水电、风电”项目，还是旨在提高能源效率的“燃气发电、燃煤背压热电”项目，均不同程度上对清洁可再生能源开发利用和节能减排起到了重要的推动作用。与此同时，对于化石能源消费的总量控制和能源消费结构的优化调整也具有积极作用。

（三）加快能源多元化建设，保障能源安全

我国“多煤、少气、贫油”的“非均衡”能源结构，一方面使得我国的能源消费长期以来严重依赖于煤炭资源，并在此基础上形成了“高碳化”的生产生活方式；另一方面，国内油气资源的不足，使我国的石油进口依存度逐年大幅提高。截至2012年底，我国石油对外依存度已上升至57.8%，远超50%的国际公认警戒线。因此，无论是基于我国日益严峻的能源安全形势，亦或是生态文明建设所要求的“绿色发展、低碳发展”的强烈倒逼，加快能源多元化建设，保障我国能源供应安全势在必行。此次《决定》的发布前瞻性地对我国多元能源体系构建进行了筹划，具体来看：一是对天然气、石油、煤层气的对外合作项目，新气田、新油田开发项目进行审批权的取消，有利于鼓励能源企业通过对外合作，加快“走出去”进程，进而形成多元化的能源供应市场，降低能源进口集中度；有利于积极吸引社会资本广泛参与能源行业建设，加快油气资源的探测、开发和油气管网等基础设施建设，提高我国油气资源的自立性和可及性。二是对新能源发电项目的审批权进行下放，不仅有利于促进独立发电厂建设，实现发电侧的竞争；而且有助于形成电源结构的多元化发展，保障电力供应的安全。

（四）深化能源管理体系改革，转变政府职能

能源作为事关国计民生的基础性行业，在其项目管理上因过于注重宏观层面的考量，而致使审批权过于集中在能源主管机构。然而，由于能源领域的多样化和审批权的集中化，不可避免的造成能源管理机构职能的“聚焦化”，即过于重视审批，而忽视服务与监管。此次多项能源类行政审批权被取消或下放，不仅释放了进一步推进能源行业市场化改革的信号，而且一定程度上直接加快了能源管理机构职责调整的步伐。从职能转变视角来看，此次“简政放权”有利于加快能源管理机构主要职能由“重审批”向“重监管与重服务”转变，而且这一转变将会有助于形成服务型能源机构和市场化能源行业，为政府与市场职能的协同创造了前提条件。

三、一些需要注意的问题

由于我国能源行业市场化改革的不彻底，加之体制机制固有弊端的“惯性”和短期内难以消除的“顽固性”，使得此次能源行业审批权的下放或取消在引发积极信号的同时，也存在一些不容忽视的甚至需要加强警惕的问题。

一是电价改革滞后。毋庸置疑，多项电力行业审批权的下放或取消对于电力市场结构的优化具有积极的促进作用，然而在当前电价体制改革相对滞后，尤其是政府主导电价的情况下，电力产业市场化进程的推进依然任重道远。

二是投资冲动与产能过剩。由于政府主导的投资拉动型经济增长模式在短时期内是不可改变的，审批权的下放或取消在能源管理机构宏观调控能力不强、总量控制不足的背景下，很有可能会造成能源类项目投资的冲动和盲目性，造成产能过剩，进而陷入“一放就活、一收即死”的怪圈。

三是生态环境问题。美丽中国建设的一个重要内容就是加快生态文明建设，然而，由于能源行业存在着明显的负外部性，具体表现在能源开发、生产、消费等不同环节都可能会造成严重的环境污染问题，因此，审批权的下放或取消赋予微观市场主体参与能源建设积极性的同时，也埋下了生态破坏、环境污染的隐忧。

（作者史丹系中国社科院财经战略研究院研究员副院长，聂新伟系中国社科院研究生院博士生）

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